Ikka ja jälle kuuleme uudistest, kuidas mõnes veekogus on tekkinud õlireostus või õli maha valgunud, mitmetes piirkondades kaebavad inimesed tervisekahjustuste üle, mis nende arvates on põhjustatud lähedalasuva tööstusettevõtte poolt jne. Kas keskkonnale ja inimestele on sellises olukorras tagatud õiguslik kaitse ning milles see seisneb? Keskkonnaõiguse Keskuse (KÕK) poolt maikuus korraldatud loenguõhtul Tartu Keskkonnahariduse Keskuses arutlesime koos Säästva Eesti Instituudi programmijuhi Kaja Petersoniga keskkonnavastutuse teema üle.

Kogu Euroopa Liidus ja seega ka Eestis kehtiva keskkonnavastutuse süsteemi loomise põhjuseks on olnud mitmed keskkonnaalased õnnetusjuhtumid kaevanduste, merereostuse ja pinnasereostusega (nt tankeriõnnetused, kütuseautode avariid jmt. Samas ei ole selliste juhtumitega seotud vastutust olnud kuigi lihtne õiguslikku normistikku seada. Kaja Petersoni sõnul tuleb keskkonnaõiguse loomisel piltlikult öeldes mõistatada, kuidas loodus toimib, ja osata inimestevahelisi suhteid selliselt reguleerida, et keskkond ei kahjustuks. See on keeruline ülesanne, ent esimesed sammud selles suunas on siiski tehtud.

Mis on keskkonnavastutus?

Mis üldse on keskkonnavastutus? Tavamõistes võib igaühe arusaam sellest olla üsna erinev –  vastutuse all võidakse mõelda kohustust kahjud kinni maksta, minna vangi, astuda ametist tagasi vm. Mõnede inimeste arvates on ka moraalne hingepiin piisavaks vastutuseks. Õiguslikus mõttes vajab keskkonnavastutuse mõiste aga konkreetset piiri, et oleks täiesti selge, millistel juhtudel see võib tekkida. Selgelt on vaja piiritleda nii vastutuse tekkimise juhud kui see, milles vastutus võib seisneda.

Väga laias tähenduses võib keskkonnavastutus tähendada kolme erinevat liiki vastutust, millest kaks on vastutus teisele isikule tekitatud kahju eest, mida reguleerib võlaõigusseadus (tsiviilvastutus), ning vastutus süütegude eest, mis on ette nähtud karistusseadustikus (kriminaalvastutus). Kolmandaks liigiks on aga keskkonnavastutus kitsamas mõttes, mida reguleerib ka Eestis kehtiv keskkonnavastutuse seadus ning millest tulebki allpool lähemalt juttu.

Kitsamas mõttes keskkonnavastutuse reguleerimise eesmärgiks on kaitsta üldist, avalikku huvi. Vastutus tekib selliste hüvede kahjustamise puhul, mille kaitsmist eraisik üldjuhul nõuda ei saa – näiteks mõne liigi elupaiga kahjustamine või hävitamine vm. Ühe olulise uuendusena pööratakse keskkonnavastutuse süsteemis tähelepanu ka ökosüsteemi teenustele. Lihtsamalt öeldes tähendab see, et keskkonnakahju ei seisne ainult konkreetse looma- või taimeliigi isendi kahjustamises, vaid et mets, meri ja kaitsealad tervikuna on omaette väärtused, mille kahjustamine tähendab keskkonnakahju tekkimist.

Keskkonnavastutus kitsamas mõttes erineb muud laadi vastutusest selle poolest, et kahju tekkimisel ei tule mitte see kinni maksta, vaid heastada. Peamiseks eesmärgiks on kahjustamiseelse olukorra taastamine. Vastavate meetmete kulud kannab vastavalt ’saastaja maksab’ printsiibile üldjuhul küll kahju tekitaja, ent ei tohiks tekkida olukorda, kus kahju hüvitamine toimubki vaid rahalise hüvitisega.

Keskkonnavastutuse süsteemi õiguslikud alused

Keskkonnavastutuse süsteemi peamiseks õiguslikuks aluseks Eestis on Euroopa Liidu keskkonnavastutuse direktiiv (direktiiv 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja heastamise kohta) ning seda üle võttev Eesti keskkonnavastutuse seadus (KeVS), mis hakkas kehtima 2007.aasta detsembris.

Keskkonnavastutuse direktiivi väljatöötamise protsess oli pikk (esimene plaan direktiivi väljatöötamiseks avalikustati juba 1993. aastal, ent direktiivi vastuvõtmiseni jõuti alles 2004. aastal) ning vaidlusterohke. Mitte kõik EL liikmesriigid ei soovinud väljapakutud vastutuse süsteemi kehtestamist. Selle tulemusena sisaldab direktiivi lõplik tekst palju kompromisse, mitmes küsimuses on liikmesriikidele jäetud lai kaalutlusruum ehk otsustusõigus (näiteks küsimustes, milliseid erandeid vastutuse tekkimisele kehtestada, kas teatud ettevõtjatel peaks olema kohustuslik vastutuskindlustus jne).

Keskkonnakahju määratlemise piirid

Keskkonnavastutuse regulatsioon ei laiene mitte igasugustele juhtumitele; reguleerimisalast on välistatud nt relvakonfliktidest ja sõjategevusest tulenev keskkonnakahju, samuti nafta- ja merereostusest tulenev keskkonnakahju, mille eest on vastutus reguleeritud teiste konventsioonidega; tuumakahjustused, mille eest reguleerivad vastutust samuti teised konventsioonid; riigikaitsetegevus jm.

Ka keskkonnakahju mõiste on keskkonnavastutuse regulatsioonis väga täpselt ja küllaltki kitsalt piiritletud – vastutuse tekkimiseks peab kahju puudutama kaitsealuseid liike või elupaiku, vett või pinnast. Keskkonnavastutuse regulatsiooni ei kohaldata mereveele (v.a. rannikuveele), välisõhule (sh müra ja kiirguse mõjudele), kaitse all mitteolevatele looma- ja linnuliikidele, maastikele ja puhkealadele.

Ka see, milles kahju peab vastutuse tekkimiseks seisnema, on täpselt määratletud – kahjuga on tegemist olulise ebasoodsa mõju tekkimise korral, mis on kõigi elementide (kaitsealused liigid ja elupaigad, vesi, pinnas) puhul täpselt määratletud. Vee puhul loetakse oluliseks ebasoodsaks mõjuks vee kvaliteediklassi halvenemist, pinnase puhul aga vaid olukorda, kui saastamise tulemusena tekib inimeste tervise kahjustamise oht.

Keskkonnavastutuse süsteemi põhielemendid

Keskkonnakahju või selle ohu tekkimise korral:

1)     tuleb sellest teavitada Keskkonnaametit (kui kahju puudutab inimese tervist, siis ka Terviseametit);

2)     kahju ohu puhul rakendada vältimismeetmeid, et kahju ära hoida;

3)     juba tekkinud kahju puhul rakendada heastamismeetmeid, millega taastatakse algne olukord või vähemalt püütakse muuta seisundit algse olukorra suunas, või kui see ei ole võimalik, siis rakendatakse asendavaid meetmeid.

Meetmed tuleb välja töötada kahju tekitajal, ent meetmeplaan tuleb kooskõlastada Keskkonnaametiga. Meetmete rakendamise kulud kannab kahju tekitaja, v.a. teatud erandjuhtudel (nt kui tegevust viidi ellu loa alusel või avaliku võimu esindaja antud juhist täites, hädakaitsel või hädaseisundis vm).

Puudutatud isikutel on õigus taotleda Keskkonnaametilt vältimis- või heastamismeetmete rakendamist või kahju tekitaja kohustamist vältimis- või heastamismeetmete rakendamiseks. Sellisteks puudutatud isikuteks võivad olla kahjust puudutatud isikud – aga eelduslikult loetakse puudutatud isikuteks ka valitsusväliseid keskkonnaorganisatsioone. Kui Keskkonnaamet otsustab meetmeid mitte rakendada (vastav otsus tuleb teha 30 päeva jooksul), on seda otsust võimalik vaidlustada.

Keskkonnavastutuse regulatsiooni rakendamise piirid

Ehkki keskkonnavastutuse regulatsioon on edumeelne ning vajalik, on selle kohaldamisala tänu paljudele eranditele ja mõistete piiritlemisele üsna kitsas ega kata kõiki keskkonnaelemente. Vastutuse tekkimiseks peab esinema terve rida eeltoodud tingimusi (lisaks peab olema selge ehk tõendatud, kes on kahju tekitanud) ning reaalsete meetmete võtmiseks peab kahju tekitaja olema finantsiliselt suutlik vastavaid kulusid kandma.

Teisalt raskendab vastutuse tekkimist ka sisuline keerukus: kuidas me teame, millal keskkond on kahjustunud ja millised võivad olla tagajärjed? Täna puuduvad andmed paljude liikide seisundi kohta. Kuidas siis tuvastada kahju tekkimine? Kuidas määratleda, kui suur roll on konkreetsel keskkonnakahjustusel konkreetse liigi seisundi halvenemise osas? Põhjusliku seoses kindlakstegemine on sellises olukorras väga keeruline.

Kuidas on keskkonnavastutuse süsteem seni rakendunud?

Euroopa Komisjon on 2010. aasta lõpus avalikustanud andmed senise praktika kohta EL liikmesriikides ehk ülevaate, millistel juhtudel on keskkonnavastutuse süsteem seni rakendunud. Seni on nn keskkonnavastutuse juhtumeid olnud napilt, kuna juba keskkonnavastutuse direktiivi ülevõtmine venis paljudes liikmesriikides lubamatult pikalt.

Direktiiv tuli üle võtta 30. aprilliks 2007. aastal ning ka Eesti jäi selle ülevõtmisega pool aastat hiljaks, ent viimane EL liikmesriik jõudis siseriikliku seaduse kehtestamiseni alles möödunud aastal. Seetõttu oli 2010. aasta alguseks raporteeritud liikmesriikide poolt kogu Euroopa Liidu peale vaid 16 käsitletud juhtumit ning eelmise aasta lõpuks eeldas Komisjon olevat kogu EL-s käsitletud 50 keskkonnavastutuse juhtumit.

Senised juhtumid Euroopa Liidus on peamiselt olnud seotud vee või pinnasega, ning vaid piiratud arv juhtumeid on olnud seotud kaitstavate liikide ja elupaikadega (samas on eri riikides juhtumite valdkonnad erinevad). Rakendatud heastamismeetmete kulud jäävad vahemikku 12 000 – 250 000 eurot.

Eestis peab keskkonnavastutuse juhtumite kohta arvet Keskkonnaamet, kelle kodulehel avaldatud andmete kohaselt on aastatel 2009-2010 olnud teateid 7 juhtumi kohta, millest viiel juhtumil kahju ei tuvastatud ning kahel juhtumil tuvastati kahju oht, neist ühel juhtumil ka keskkonnakahju, ning kohustati rakendama vältimis- ja heastamismeetmeid.

Juhtumite hulgas, mille puhul keskkonnakahju ega selle ohtu ei tuvastatud, on näiteks 2009. aasta maikuus toimunud Horizon paberivabriku biopuhasti avarii, 2009.aasta detsembris Eesti Energia poolt tuumajaama rajamise võimaluste selgitamiseks läbi viidud ehitusgeoloogiliste uuringute tagajärjel pinnase ja elupaiakde kahjustamine, Poola kaubalennuki maandumine Ülemiste järvele 2010. aasta märtsis jne.

Keskkonnakahju oht ja keskkonnakahju inimese tervisele tuvastati aga näiteks 2010. aasta detsembris toimunud Olerexi kütuseveoki avarii puhul, kus valgus maha diiselkütus ning meetmeteks olid reostunud pinnase väljakaevanmine ja käitlemine, pinnase ja veeproovide võtmine jm (meetmete kogumaksumus oli 20 895 eurot). Kõigi juhtumite kohta saab lähemat infot Keskkonnaameti kodulehelt keskkonnavastutuse rubriigist (www.keskkonnaamet.ee).

Mis saab edasi?

Ilmselt võib öelda, et keskkonnavastutuse süsteemi rakendamine on alles algusjärgus. Juhtumite väike arv viitab sellele, et kas ei olda veel harjutud süsteemi rakendama või on vastutuse piirid selles niivõrd kitsalt tõmmatud, et vastutust ei õnnestugi tihti kohaldada (nt ei leita kahju tekitajat või ei õnnestu tema poolt kahju tekitamist tõestada, ei ole võimalik veenvalt kindlaks teha kahju tekkimise tagajärgi vm). Samas on neid põhjuseid senise vähese praktika põhjal keeruline hinnata.

Euroopa Komisjon on oma aruandes välja toonud mitmeid direktiivi puuduseid, ent peab direktiivi suuremat täiendamist veel liiga varaseks. Möödunud aastal esitati vaid liikmesriikide aruanded finantstagatiste rakendamise kohta, esimene põhjalikum aruanne kogu senise praktika kohta keskkonnavastutuse süsteemi rakendamisel tuleb liikmesriikidel (sh Eestil) esitada Komisjonile aga 30. aprilliks 2013 (Komisjon ise peab esitama tervikaruande EL praktika kohta aastal 2014).

Juhtumite aktiivsemale käsitlemisele võiks KÕKi hinnangul kaasa aidata see, kui puudutatud isikud, sh valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid kasutaksid oma õigust taotleda vältimis- või heastamismeetmete rakendamist, kui nad märkavad keskkonnakahju tekkimist või selle ohtu. Kuigi see ei pruugi tagada tihedamat vastutuse rakendamist (Keskkonnaamet ei pruugi kõikidel juhtudel meetmete rakendamise vajadusega nõustuda), võiks pilt võimalike kahjujuhtumite kohta olla sel juhul terviklikum.


Kasutatud õigusaktid ja kirjandus:


KIKKeskkonnaõiguse Keskus korraldas 2011.a. kevadsuvel loenguõhtute sarja „Õiguslikud võimalused keskkonnaprobleemide lahendamiseks“. Kokku toimus sarja raames neli loenguõhtut erinevatel teemadel: merekaitse, keskkonnavastutus, kliimamuutus ja energeetika.

Artiklid on koostatud loenguõhtute materjalide põhjal; ettekannete slaidid on kättesaadavad ka KÕKi kodulehel. Projekti elluviimist toetas Keskkonnainvesteeringute Keskus.


Jaga: