Samal ajal on hakatud järjest enam teadvustama ka vajadust mereökosüsteemide kaitsmiseks, täienenud on teadmised liigikaitse vajadustest ning merealade looduskaitselistest väärtustest. Nii on näiteks Eestimaa Looduse Fond (ELF) koostöös teiste asutuste ja organisatsioonidega selgitanud välja oluliste loodusväärtuste olemasolu mitmetel merealadel (Gretagrundi madal, Krassgrundi madal, käimas on inventuurid Kõpu poolsaare ümbruses). Selle töö tulemused on osalt ka vilja kandnud – 2011. aasta augustis võttis Vabariigi Valitsus Gretagrundi madala looduskaitse alla.

Samas esitatakse järjest kiirenevas tempos taotlusi merre tuuleparkide rajamiseks, nii et tegemist on omamoodi võidujooksuga – kas jõutakse ala enne ära inventeerida ja kaitse alla võtta, või jõuab ette tuulepargi arendus.

Kas kehtivad õigusnormid võimaldavad merealasid piisavalt kaitsta, millised õiguslikud kaitsemehhanismid ning mida oleks veel vaja reguleerida? Neile küsimustele püüdsime vastuseid leida Keskkonnaõiguse Keskuse (KÕK) 11. mail korraldatud loenguõhtul merekaitsest. Merekaitsega seotud probleemidest ja väljakutsetest rääkis Eestimaa Looduse Fondi juhatuse esimees Jüri-Ott Salm, merekaitse õiguslikule poolele heitis valgust KÕKi jurist Kärt Vaarmari.

Rahvusvaheline tasand: Merekaitse tõhusus sõltub riikide heast tahtest ja võimekusest

Rahvusvaheliste merekaitseteemaliste konventsioonide temaatika puudutas kuni 2000ndate alguseni peaasjalikult mere saastamisega seonduvat. Ajalooliselt  andsidki esimestele merekaitset reguleerivatele rahvusvahelistele normidele algtõuke suured laevaõnnetused (alates 1967. aastal Inglismaa lõunaranniku lähistel madalikule sõitnud tankerist Torry Canyon kuni hilisemate suuremate õnnetusteni nagu Exxon Valdez (1989), Prestige (2002) jne).

 

Alles alates 2000ndatest aastatest on hakatud rääkima merekaitsest kui ökosüsteemide kaitsest ning merekaitsealade kontseptsioonist on saanud osa merendusest ja mereõigusest. Ökosüsteemide kaitsele tuginev lähenemine võtab lähtekohaks vajaduse säilitada ökosüsteem ning kasutab teaduslikke metoodikaid, mis lubavad mõiste organismide ja keskkonna vahelisi protsesse ja vastastikust mõju pikemas perspektiivis.

Merest leitud prügist tehtud kala, vt ka skeletonsea.com. Foto autor: Kärt Vaarmari.

 

Peamiseks rahvusvaheliseks õigusaktiks on täna ÜRO mereõiguse konventsioon, mis võeti vastu 1982. aastal pärast pikki vaidlusi. Merekaitset reguleerib konventsiooni XII osa „Merekeskkonna kaitse ja säilitamine“, mis sätestab küll merekaitsealased kohustused, ent keskendub peamiselt riikidevahelise koostöö korraldamisele ning arenguriikidele arenenud riikide poolt abi osutamisele, et esimesed suudaksid merekaitsealaseid kohustusi täita. Konventsiooni kirja pandud kohustused jäävad siiski üldsõnaliseks – palju kasutatakse väljendeid nagu „tuleb võtta meetmeid“, „teha koostööd“, „võimaluste piires“, „suveräänsust arvestades“. Seega nende kohustuste täitmata jätmisest erilist pahandust ei teki.

Lisaks mereõiguse konventsiooni üldisele raamistikule on kehtestatud ka konkreetsemaid nõudeid Üheks olulisemaks on MARPOL – rahvusvaheline konventsioon merereostuse vältimiseks laevadelt (vastu võetud 1973.a., täiendatud protokolliga 1978.a., praegu kehtival kujul jõustus 1983.a.). MARPOLil on kuus lisa, mis käsitlevad tehniliselt ja detailselt naftareostuse vältimist, reostuse vältimist vedelate mürkainete lahtisel veol tankides ja paljut muudki.

Rahvusvahelisel tasandil on regulatsioonidel üks suur puudus: nende rakendamine sõltub tegelikult suuresti arenguriikide võimekusest. Kuna lepete osapooli on palju, on kokkulepete saavutamine pikk ja keeruline protsess. Kokkulepetes sisalduvad kohustused võivad läbirääkimiste tulemusena jääda aga üldsõnaliseks ning nende rikkumine ilma tagajärgedeta.

Parem on olukord piirkondlike konventsioonidega, kus osapooli on vähem ning eesmärgid ja kohustused seega konkreetsemad. Eestit puudutab eelkõige Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse konventsioon (vastu võetud 1974.a., uuendatud 1992.a), mille eesmärgiks on kindlustada Läänemere ökoloogiline taastumine, tagada ja säilitada merekeskkonna isetaastumisvõime ja ökoloogiline tasakaal.

Konventsiooniga on ühinenud Taani, Eesti, Soome, Saksamaa, Läti, Leedu, Poola, Venemaa, Rootsi ja Euroopa liit ning see näeb ette üldkohustused, täpsustades erinevates lisades ka kahjulike ainetega seotud kohustusi (nt osade ainete keelustamine või kasutamise piiramine), reostuse vältimise meetmetega jms.

Konventsiooni juhtorganiks on Helsingi Komisjon ehk HELCOM, millel on õigus anda konventsiooni täitmiseks soovitusi. HELCOMi soovitused ei ole üldjuhul siduvad (v.a. kui need muudavad mõnd konventsiooni lisa), ent liikmesriigid on neid senises praktikas siiski tõsiselt võtnud. Konventsiooni osapooled võtsid 2007.aastal vastu ka Läänemere tegevuskava, mis on põhjalik tegevusplaan Läänemere hea keskkonnaseisundi saavutamiseks aastaks 2021.

Euroopa Liit: selge suund ökosüsteemipõhisele lähenemisele

Euroopa Liidu tasandil on merekaitse reguleerimine jõudnud kaugemale kui rahvusvahelisel tasandil ning EL-i õigusnormidel on ka Eesti õigusele ja praktikale konkreetsem mõju.

Euroopa Keskkonnaagentuuri andmed Natura 2000 alade paiknemise kohta EL liikmesriikides (2010). Allikas: Euroopa Keskkonnaagentuur.

1992. aastal vastu võetud Euroopa Liidu loodusdirektiivi alusel loodud Natura 2000 kaitsealade võrgustik peaks hõlmama ka merealasid; Euroopa Keskkonnaagentuuri statistika kohaselt on seni merealadel nn Natura alasid siiski üsna vähe. Ka Euroopa Komisjoni juhistes Natura alade määratlemiseks merealadel nenditakse, et seni on olnud kaitset vajavaid alasid keeruline määratleda.

 

2007.a. võttis Euroopa Komisjon vastu nn sinise raamatu Euroopa Liidu integreeritud merenduspoliitika kohta, mis seab merendusvaldkonnas liidu üldised suunad. Sinine raamat ei käsitle ainult meresõitu ja merendust kui majandusharu, vaid näeb ette tegevused ka muudes sektorites – näiteks merealade ruumilise planeerimise valdkonnas.

Merekaitse seisukohalt veel olulisem edasiminek on merestrateegia raamdirektiivi (EL direktiiv 2008/56/EÜ) kehtestamine 2008. aastal. Nagu direktiivi nimigi vihjab, loob see raamistiku, et saavutada või säilitada mereakvatooriumis hea keskkonnaseisund hiljemalt aastaks 2020. Selleks peab iga liikmesriik töötama välja ja rakendama merestrateegia, milles võetakse ökosüsteemil põhinev lähenemisviis.

Raamdirektiiv tuli liikmesriikidel üle võtta möödunud aasta 15. juuliks, Reaalseid tegevusi suunama hakkav meetmeprogramm peab olema käivitatud hiljemalt aastaks 2016. Meetmeprogramm peab muuhulgas sisaldama ruumilisi kaitsemeetmeid (nt merekaitsealad), mis aitavad kaasa kaitstud merealade sidusa ja representatiivse võrgustiku loomisele.

Merealade ruumiline planeerimine on teema, mida Euroopa Komisjon on juba mõnda aega oluliseks pidanud, ehkki seda EL tasandil otseselt õiguslikult reguleeritud ei ole. 2008. aastal võttis Euroopa Komisjon vastu teatise „Mereala ruumilise planeerimise suunised: ühiste põhimõtete saavutamine Euroopa Liidus“, mis kohusta liikmesriike otseselt millekski ent milles soovitatakse merealadel ruumiline planeerimine läbi viia ning teha seda läbipaistvalt ja sidusrühmade osalusel. Komisjoni arvates on oluline, et liikmesriikides oleksid merendusküsimused sisemiselt kooskõlastatud, samuti peaksid liikmesriigid üksteisega konsulteerima  ning piiriülest koostööd tegema.

Eesti õigus: fragmentaarne ja ebapiisav

Eestis on merega seotud regulatsioon seni katkendlik ning merekaitse seisukohalt ebapiisav. Merealade kasutamise lubamist reguleeritakse erinevate eriseadustega – laevasõitu reguleerib meresõiduohutuse seadus, vette ehitamist (sh avameretuuleparkide rajamist) veeseadus, kaldaga ühendatud ehitiste (nt sadamate) rajamist reguleerivad planeerimisseadus ja ehitusseadus, kaevandamist maapõueseadus, kaitsealade loomist looduskaitseseadus.  Erinevad normid ei arvesta üksteisega piisavalt ning täielikult on puudu normid, mis aitaksid merealade kasutamisega seotud konflikte lahendada. Arvestades, et surve merealade kasutamisele on suur, on see oluline puudujääk. Muuhulgas on meretuuleparkide rajamine täna võimalik ilma planeeringu ning selle keskkonnamõju strateegilise hindamiseta – piisab vaid Vabariigi Valitsuse antavast hoonestusloast, Keskkonnaministeeriumi antavast vee erikasutusloast ning Tehnilise Järelevalve Ameti antavast ehitusloast. Seni veel ühtki tuuleparki rajatud ei ole, ent taotlused on esitatud mitme jaoks.

Arenguid olukorra paranemiseks on siiski märgata. Majandus- ja kommunikatsiooniministeerium esitas mais valitsusele Eesti merenduspoliitika 2011-2020 eelnõu, mille eesmärgiks on välja töötada merenduse sektoreid omavahelises koostoimes käsitlevad suunised merenduse edendamiseks, et „realiseerida maksimaalselt Eesti potentsiaal mereressursi kasutamisel ja säilitamisel“, nagu seisab kirjas eelnõu sissejuhatuses. Konkreetsete eesmärkidena nähakse tulevases merenduspoliitikas ette muuhulgas, et merekeskkonna seisund on aastaks 2020 paranenud ning et merenduse korraldus ja seadusandlik baas on tõhusamad.

Keskkonnaministeeriumis (KKM) on välja töötamisel merekeskkonna kaitse seaduse eelnõu. 2009. aastal avalikustatud kavatsuse kohaselt oli eelnõu väljatöötamise eesmärgiks luua merekeskkonna kaitse ja kasutamise õiguslik alus ning koondada merendusvaldkonna õiguslik regulatsioon selgesse ja arusaadavasse raamistikku. Tulemuseks peaks olema ökosüsteemsel lähenemisel põhinev ja integreeritud keskkonnakaitse põhimõttest lähtuv seadus, milles on muuhulgas sätestatud Euroopa Liidu merestrateegia raamdirektiivist ja rahvusvahelistest õigusaktidest tulenevad kohustused.

Lisaks on erinevates ministeeriumides ning huvigruppide (nt keskkonnaorganisatsioonid) osavõtul käimas diskussioon merealade ruumilise planeerimise teemal. Nii merenduspoliitika eelnõus kui merekeskkonna kaitse seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuses on vajadust merealade ruumilise planeerimise järele teadvustatud. Hetkel kehtiv planeerimisseadus merealasid ruumiliselt planeerida ei võimalda, kuna maakonnaplaneeringu eelduseks olevad maakondade piirid on tõmmatud vaid maismaal. Siseministeeriumi tellimusel on välja töötatud merealade ruumilise planeerimise metoodika, mis on analoogne maismaa planeerimise süsteemiga. Merenduspoliitika eelnõus nähakse ette, et merealad peavad olema planeeritud aastaks 2020. Arvestades aga näiteks meretuuleparkide rajamise plaanide intensiivistumist, on küsitav, kas mere kasutamise õiguslik reguleerimine toimub piisava kiirusega.

Aktuaalsed küsimused

Kokkuvõtteks võib öelda, et merealade kasutamine ning merekaitse on teemad, kus hetkel on toimumas pidevad arengud. Euroopa Komisjon korraldas maikuus avaliku konsultatsiooni ranniku- ja merealadele surve vähendamiseks, Eestis on koostamisel merenduspoliitika ning merekaitse seaduse eelnõu. Lisaks on väljatöötamisel merealade ruumilise planeerimise põhimõtted – seda nii metoodilistel kui õiguslikel alustel. Justiitsministeeriumi juhtimisel koostatakse uut ehitus- ja planeerimisseadustiku eelnõud, samuti on koostamisel uus üleriigiline planeering aastani 2030.

Oleks mõistlik, kui kõigis neis dokumentides oleks valitud ühtne lähenemine merealade kasutamisele (ja planeerimisele), ent lisaks oleks vajalik kavandada ajutisi kaitsemeetmeid merealade kaitseks perioodil, mil lõplikud õiguslikud kaitsemehhanismid ei ole veel paika pandud. Vastasel korral võivad võidujooksus merealade kasutamise üle jääda kaitset vajavad väärtused kaotajaks, kuna muude tegevuste arendamiseks merel on õiguslik raamistik juba olemas.

---

 

Kasutatud materjalid

H. Lindpere. Kaasaegne rahvusvaheline mereõigus. 2004

Merealade ruumiline planeerimine. Kehtiva õiguse analüüs ja lahendused selle täiendamiseks. Keskkonnaõiguse Keskus, 2010

Riikliku arengukava „Eesti Merenduspoliitika 2011-2020“ eelnõu (11.05.11 seisuga, kättesaadav eelnõude infosüsteemis http://eelnoud.valitsus.ee

Kasutatud veebimaterjal

Euroopa Komisjoni merendusteemaline veebileht

Euroopa Komisjoni juhised Natura 2000 alade kaitseks merealadel

Helsingi Komisjoni e HELCOMi koduleht

Keskkonnaministeeriumi veebileht merekeskkonna kaitsest

Olulisemad õigusaktid:

ÜRO mereõiguse konventsioon

MARPOL 73/78

Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse konventsioon

EL merestrateegia raamdirektiiv

EL loodusdirektiiv

Keskkonnaõiguse Keskus korraldas 2011.a. kevadel loenguõhtute sarja „Õiguslikud võimalused keskkonnaprobleemide lahendamiseks“. Kokku toimus sarja raames neli loenguõhtut erinevatel teemadel: merekaitse, keskkonnavastutus, kliimamuutus ja energeetika.

Artiklid on koostatud loenguõhtute materjalide põhjal; ettekannete slaidid on osaliselt kättesaadavad ka KÕKi kodulehel. Projekti elluviimist toetas Keskkonnainvesteeringute Keskus.