Meie planeedi kliima on viimase saja aasta jooksul üha kiirenevas tempos muutunud. Iseenesest ei ole see midagi enneolematut – Maal on ka varasemalt esinenud nii jääaegu kui ka soojemaid perioode. Seekordne muutus on siiski erakordne oma kiiruse poolest, mis muudab sellega kohanemise raskeks kõigile elusorganismidele, sh ka inimestele.

Maailma teadlaste seas valitseb selge üksmeel kiirete muutuste põhjuste osas – globaalne kliimamuutus on käinud käsikäes erinevate kasvuhoonegaaside (eelkõike süsinikdioksiidi - CO2) kontsentratsiooni suurenemisega atmosfääris. See on aga omakorda seotud inimtegevusega, eelkõige fossiilkütuste põletamisega, mille tulemusena paisatakse maakera „süsinikuringlusesse“ seni maapinda salvestatud süsinikku.

Millised on seni kasutatud õiguslikud meetmed kliimamuutusega võitlemiseks, millised on nende puudujäägid ning milliseid senikasutamata võimalusi veel leidub? Neile küsimustele otsisime vastust Keskkonnaõiguse Keskuse (KÕK) poolt 2. juunil korraldatud loenguõhtul kliimamuutusest. Kliimamuutusest ja sellega seotud poliitilisest olukorrast rääkis keskkonnakaitsja ja konsultant Peep Mardiste, kliimamuutuste õiguslikku poolt tutvustas KÕKi jurist Siim Vahtrus.

Rahvusvaheline tasand: USA tõrgub, suurtel arengumaadel puuduvad kohustused

Rahvusvahelisel tasandil on tähtsaimaks kliimamuutuse vastase võitluse instrumendiks ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioon (UN Framework Convention on Climate Change - UNFCCC). Konventsioon võeti vastu 1992. aastal toimunud Rio konverentsil. UNFCCC eesmärgiks on saavutada kasvuhoonegaaside (mitte ainult CO2, vaid ka teiste gaaside) kontsentratsiooni stabiliseerumine tasemel, mis hoiaks ära inimese sekkumise kliimasüsteemi. Seejuures ei peeta tähtsaks mitte ainult kasvuhoonegaaside emissioonide vähendamist, aga ka gaaside looduslike reservuaaride ja neeldajate (metsad, sood jms) kaitset.

Raamkonventsioon ei sea osalisriikidele kindlaid ja siduvaid eesmärke kasvuhoonegaaside heite vähendamiseks, kõigil osalistel on vaid üldine kohustus koostada ja avaldada inventuuriandmeid inimtekkelise kasvuhoonegaaside emissiooni ja neeldumise kohta. Samuti tuleb kõigil riikidel koostada, avaldada ja ellu viia kliimamuutust leevendavaid programme.

Konventsiooni osalisriike jagatakse kolme gruppi. Nn I lisa riikide hulka kuuluvad kõik tööstusriigid ning nn „üleminekuriigid“. II lisasse kuuluvad need I lisa riigid, keda peetakse arenenuks. Kõik riigid, kes ei kuulu I lisasse, on konventsiooni tähenduses arenguriikideks. Eesti kuulub seejuures küll I lisasse, aga loetakse olevat üleminekuriigiks.

UNFCCC osapooled peavad alates 1995. aastast iga-aastaseid osapoolte kohtumisi, nn COP-e. Kolmandal COP-il lepiti kokku seni kõige suurema õigusliku tähendusega rahvusvahelises kliimaleppes – raamkonventsiooni Kyoto protokollis. Selle leppe kohaselt kohustusid UNFCCC I lisasse kuuluvad riigid (peale USA) vähendama teatud kasvuhoonegaaside emissioone aastaks 2012 kokku 5,2% võrra võrrelduna aastaga 1990. Kasvuhoonegaaside emissiooni kärpimise hind on erinevates riikides aga erinev.

Tagamaks emissioonide vähendamist kõige kuluefektiivsemal viisil, sisaldab konventsioon nn „paindlikke mehhanisme“:

  1. rahvusvaheline kvoodikaubandus – I lisa riigid võivad puuduolevaid või ülejäävaid heiteühikuid omavahel osta või müüa;

  2. ühisrakenduse mehhanism – I lisa riikidele, kes viivad teises I lisa riigis läbi kasvuhoonegaaside heitkoguseid vähendavaid projekte, määratakse selle eest täiendavaid heitkoguseid;

  3. puhta arengu mehhanism – I lisa riikidele, kes viivad mõnes arenguriigis läbi kasvuhoonegaaside heitkoguseid vähendavaid projekte, määratakse selle eest täiendavaid heitkoguseid.

Kyoto protokoll on senini olnud üpriski edukas kasvuhoonegaaside emissiooni vähendamisel, samas ei ole riigid siiani saavutanud analoogset siduvat kokkulepet 2012. aastale järgneva perioodi jaoks. Peamiseks põhjuseks on suurte saastajate – USA, India ja Hiina – vastuseis.

USA, kes kuulub UNFCCC I lisasse, ei ole ka hetkel Kyoto leppe liige, pooldades siduvate eesmärkide asemel rahvusvahelist koostööd ning vabatahtlikke eesmärke. India ja Hiina, kes on küll UNFCCC kohaselt arengumaadeks ning emiteerivad elaniku korda tunduvalt vähem kasvuhoonegaase kui arenenud riigid, on samas siiski märkimisväärseteks globaalsesse kliimamuutusesse panustajateks. Ilma nende suurte riikide toetuseta saab igasugusel rahvusvahelisel kokkuleppel olla aga vaid piiratud mõju.

Euroopa Liit: toimiv kvoodikaubandus ja lisakohustused

Euroopa Liidu kliimamuutuse alase õigusliku regulatsiooni eesmärgiks on suures osas EL ning selle liikmesriikide Kyoto protokollist tulenevate kohustuste täitmine. Eesmärgi täitmiseks on Euroopa Liit mh rajanud seni maailma edukaima CO2-kvootidega kauplemise süsteemi (ETS) ning leppinud kokku kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamises sektorites, mis kauplemise süsteemi ei kuulu.

CO2-kvootidega kauplemise õiguslikuks aluseks on EL direktiiv 2003/87/EÜ, mille kohaselt on teatud tööstusharudesse (energeetika, metallitööstus jms) kuuluvatele ettevõtetele ette nähtud ajas pidevalt langev heitkoguste ülempiir. Ülempiiri abil kindlaks määratud heitekvootidest jagatakse kahel esimesel kauplemisperioodil (2005-2012) ettevõtetele suurem osa tasuta riiklike jaotuskavade alusel. Ettevõtted, kellel jääb kvootidest puudu, võivad neid hankida enampakkumistelt või kasutada Kyoto protokollis sätestatud ühisrakenduse ja puhta arengu mehhanisme (täiendavate piirangutega).

Kolmandal perioodil (alates 2013. aastast) tuleks erinevalt varasemast suurem osa kasvuhoonegaaside heitekvootidest hankida enampakkumistelt. Samas on mõningate EL riikide (ka Eesti) elektritootjatel võimalik taotleda erandkorras teatud hulga tasuta kvootide eraldamist kuni aastani 2019. Kuna elektritootmise arvele langeb suurem osa ETS-iga hõlmatud sektorite heidetest, vähendab see vähemalt esialgu uuenduste mõju.

Lisaks kvoodikaubanduse süsteemile on EL kliimamuutuse vastu võitlemise mehhanismide hulgas kesksel kohal nn jagatud kohustuse otsus (nr 406/2009). Otsuse kohaselt kohustuvad EL riigid vähendama kasvuhoonegaaside heitkoguseid ETS-i mittekuuluvatest sektoritest aastaks 2020 10% võrra aastaga 2005 võrreldes. Tulenevalt riikide erinevast majandusliku arengu tasemest on kohustused liikmesriigiti erinevad – nt tuleb Iirimaal oma emissioone vähendada 20%, Eesti võib võrreldes 2005. aastaga heitkoguseid aga kuni 11% võrra suurendada.

Otsuse eripäraks on veel see, et määratakse küll eesmärk, konkreetsed meetmed selle saavutamiseks tuleb valida aga liikmesriigil. Taoline tegevusvabadus on positiivne aga vaid juhul, kui riigid ise võtavad eesmärki tõsiselt ning on valmis omapoolset initsiatiivi üles näitama.

Eesti õigus: killustatud regulatsioon, vähe omaalgatust

Eesti õiguse kliimamuutuse vastase võitlusega otseselt seotud sätted tulenevad peaasjalikult Euroopa Liidu ja rahvusvahelisest õigusest. Nii sisaldab välisõhu kaitse seadus peatükk „Kasvuhoonegaasid ja kliimamuutus“ peaasjalikult vaid Kyoto konventsiooni rakendamist ning ETSi toimimist tagavaid norme. Lisaks neile leidub üksik paragrahv, mille kohaselt rakendavad kasvuhoonegaaside heiteallika valdajad täiendavaid meetmeid. Selle sätte iseloom on aga pelgalt deklaratiivne, st mingeid siduvaid kohustusi selle alusel ei teki.

Lisaks välisõhu kaitse seadusele on kliimamuutuse vastase võitlusega otseselt seotud keskkonnatasude seaduse säte, mis maksustab CO2 heiteid. Maksumääraks on 2 eurot tonni kohta, mis on võrreldes muude saasteainetega suhteliselt tagasihoidlik summa (nt SO2 maksumääraks on hetkel 51 eurot tonni kohta).

Lisaks eeltoodule leidub Eesti seadusandluses palju muid õiguslikke meetmeid, mis aitavad omal moel kaasa kliimamuutuse takistamisele – nt kütuseaktsiisid, mis suunavad fossiilkütuse kokkuhoiule; rabade ja metsade kaitsmine, mis aitab talletada nendesse salvestunud suuri koguseid kasvuhoonegaase jms. Samas on nende meetmete panustamine kliimamuutuse vastasesse võitlusesse pigem juhuslik ning regulatsiooni võib seetõttu pidada killustatuks. Ühtegi konkreetset erimeedet EL nn jagatud kohustuse otsuses ette nähtud eesmärgi saavutamiseks hetkel samuti ette nähtud ei ole.

Lisaks õiguslikele meetmetele on Eestis Kyoto protokollist tulenevate kohustuse täitmiseks koostatud „Kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise riiklik programm aastateks 2003-2012“. Tegemist on strateegiadokumendiga, mis ei too iseenesest küll kaasa mingeid kohustusi, ent kirjeldab meetmeid ja arengusuundi kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamiseks. Seega võiks see dokument teoreetiliselt olla vahendiks senise killustatud regulatsiooni koondamisel.

Kahjuks ei ole see praktikas siiski realiseerunud – riiklikku programmi ei ole vahepealsel perioodil uuendatud, samuti ei ole hetkel alustatud tööd uue programmi väljatöötamiseks. Seetõttu ei ole hetkel Eestis selget nägemust sellest, kuidas saada üle õigusliku regulatsiooni killustatusest ning tagada riigi rahvusvahelisest ja EL õigusest tulenevad kohustused.

Aktuaalsed küsimused

Kokkuvõtteks võib öelda, et kuigi kliimamuutus on globaalne probleem, ei ole riigid selle lahendamise osas sugugi ühte meelt. Erimeelsused on viinud olukorrani, kus seni edukaimale rahvusvahelisele kliimaleppele – kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokollile – ei pruugi enam järge tulla.

Euroopa Liit ja selle liikmesriigid on ühed ambitsioonikamad kliimamuutuse vastased võitlejad. Suurimaks edusammuks võib pidada toimiva heitkoguste kvoodikaubanduse süsteemi loomist. Kvoodikaubanduse süsteemist välja jäävates sektorites (eelkõige maa- ja meretransport, põllumajandus) on küll seatud eesmärgid, ent puuduvad ühtlustatud mehhanismid nende saavutamiseks.

Eesti seadusandja on regulatsiooni väljatöötamisel lähtunud rahvusvahelise ja EL tasandi eesmärkidest ja ettekirjutustest. Samas puudub terviklik, sektoriülene lähenemine kliimamuutuse takistamisele, probleemi süvendab veelgi riikliku strateegia puudumine. Olukorda aitaks lahendada uue strateegia koostamine, mille alternatiiviks võiks olla ka raamseaduse vastuvõtmine, nii nagu seda on tehtud Suurbritannias (Climate Change Act 2008).

Kasutatud materjalid:

Kasutatud veebimaterjalid:

Tähtsamad õigusaktid:

Muud kasulikud viited:

Keskkonnaõiguse Keskus korraldas 2011.a. kevadel loenguõhtute sarja „Õiguslikud võimalused keskkonnaprobleemide lahendamiseks“. Kokku toimus sarja raames neli loenguõhtut erinevatel teemadel: merekaitse, keskkonnavastutus, kliimamuutus ja energeetika.

Artiklid on koostatud loenguõhtute materjalide põhjal; ettekannete slaidid on osaliselt kättesaadavad ka KÕKi kodulehel. Projekti elluviimist toetas Keskkonnainvesteeringute Keskus.

kik

Sarnased artiklid